Quando il funzionario edilizio diventa concussore

C'è una scena che vale più di ogni commentario. Un dirigente del settore urbanistica di un Comune, un esponente religioso e un impianto sportivo costruito senza alcun titolo. Da un lato, il funzionario — affiancato dalla sindaca e dal comandante della polizia municipale — che prospetta la possibilità di avviare la procedura di sanatoria, con la promessa di "un occhio di riguardo" da parte degli uffici competenti.

Dall'altro, l'alternativa esplicita: l'ordine di demolizione, con il sottinteso — eloquente, come emerge dalle intercettazioni — che, in caso di inottemperanza, l'impianto sarebbe comunque acquisito gratuitamente al patrimonio comunale.

Una scelta, quella dell'ente religioso. O forse no. Perché quando chi ti offre l'alternativa è lo stesso che ha in mano entrambe le leve, la libertà di autodeterminazione diventa una finzione.

La sanatoria non si negozia: il perimetro del lecito e quello dell'illecito

La Corte di Cassazione, con la sentenza in commento, fissa un principio che merita di essere letto con attenzione dagli operatori del settore edilizio e da chi amministra il territorio: la prospettazione della sanatoria a un privato non è di per sé illecita. Lo diventa — e lo diventa gravemente — quando quella prospettazione è strumentale a ottenere una controprestazione indebita a vantaggio personale del funzionario o di terzi.

Il ragionamento della Corte sul caso concreto è preciso: la condotta del ricorrente non ha integrato il tentativo di induzione indebita ex artt. 56 e 319-quater c.p., perché la prestazione richiesta all'ente religioso (la vendita dell'immobile a prezzo di favore) era orientata a un vantaggio patrimoniale dell'ente pubblico, non a un beneficio personale del funzionario o di un terzo diverso dall'amministrazione. La Corte assolve, in quel caso specifico, per difetto dell'elemento tipico dell'abuso funzionale distorto in senso personalistico.

Ma qui si apre il vero campo di analisi. Perché quelle stesse condotte, spostate di un millimetro — con un vantaggio personale anche minimo, anche indirettamente fruibile dal funzionario — avrebbero integrato non già il tentativo di induzione, bensì la più grave ipotesi della concussione ex art. 317 c.p.

L'art. 317 c.p.: la norma che non perdona

Il delitto di concussione, nella sua formulazione vigente, punisce con la reclusione da sei a dodici anni «il pubblico ufficiale o l'incaricato di un pubblico servizio che, abusando della sua qualità o dei suoi poteri, costringe taluno a dare o a promettere indebitamente, a lui o a un terzo, denaro o altra utilità». La norma è stata affinata dalla L. 27 maggio 2015, n. 69, che ha definitivamente riservato la fattispecie alla sola condotta costrittiva, separandola dall'induzione indebita di cui all'art. 319-quater c.p..

La linea di demarcazione tra le due fattispecie — tracciata in via definitiva dalle Sezioni Unite con la storica sentenza Maldera (Sez. U, n. 12228 del 24/10/2013) — è questa: nella concussione, l'abuso del pubblico agente si traduce in violenza o minaccia, anche implicita, di un danno contra ius, che pone il privato di fronte all'alternativa secca tra subire un pregiudizio ingiusto o cedere alla pretesa indebita. Il privato, in tale schema, è vittima, non compartecipe. Nell'induzione indebita, invece, la pressione è più tenue — persuasione, suggestione, pressione morale — e il privato conserva margini decisionali tali da renderlo in qualche misura corresponsabile, potendo resistere alla richiesta.

La chiave è nell'abuso costrittivo: il funzionario che usa il proprio ruolo istituzionale non per perseguire l'interesse pubblico, ma per piegare la volontà del privato verso una prestazione indebita a vantaggio suo o di terzi, trasforma la pubblica funzione in uno strumento di pressione personalistica.

Il funzionario edilizio: una posizione di potere senza equivalenti

Il dirigente del settore urbanistica ed edilizia occupa, nel sistema del governo del territorio, una posizione di assoluta preminenza rispetto al privato proprietario di un immobile abusivo.

Ha in mano l'intero arsenale sanzionatorio: l'ordine di demolizione, che è atto vincolato e dovuto ai sensi dell'art. 31, comma 2, D.P.R. n. 380/2001; l'accertamento della inottemperanza, che determina l'acquisizione gratuita dell'opera al patrimonio pubblico (salvo diversa disciplina regionale, come quella del Lazio); l'istruttoria sulla sanatoria, che — secondo la giurisprudenza amministrativa prevalente — ha natura di provvedimento vincolato all'accertamento della doppia conformità, senza margini di discrezionalità.

Questo arsenale normativo, gestito con correttezza, è un presidio di legalità.

Gestito con mala fede, diventa uno strumento di coercizione di straordinaria efficacia. Il privato titolare di un immobile abusivo è, per definizione, in una posizione di massima vulnerabilità: sa di essere esposto a sanzioni gravi, conosce la dipendenza dal giudizio dell'ufficio, e ha tutto l'interesse a che la propria posizione venga definita favorevolmente.

È esattamente in questa asimmetria che si annida il rischio di concussione.

Quando la sanatoria diventa minaccia: lo schema tipico del reato

Lo schema del funzionario edilizio concussore si realizza, nella sua forma più limpida, quando il pubblico ufficiale — abusando della sua qualità di responsabile dell'ufficio competente a irrogare le sanzioni e a istruire le domande di sanatoria — prospetta al proprietario di un immobile abusivo due alternative: o cede a una prestazione indebita (denaro, utilità, favori) a vantaggio del funzionario o di un terzo da lui designato, oppure l'ufficio procederà con l'ordine di demolizione o con il diniego della sanatoria.

Qui la condotta è costrittiva, non meramente induttiva: il privato è posto di fronte a un danno ingiusto certo (la demolizione, o il diniego arbitrario della sanatoria) che può evitare solo cedendo all'indebita pretesa.

Non vi è vantaggio per il privato, solo la prospettiva di non subire un pregiudizio che il funzionario ha il potere — ma non il diritto — di infliggergli in modo discrezionale e arbitrario.

La giurisprudenza ha chiarito che l'avverbio "indebitamente" utilizzato nell'art. 317 c.p. «qualifica non già l'oggetto della pretesa del pubblico ufficiale, la quale può anche non essere oggettivamente illecita, quanto le modalità della sua richiesta e della sua realizzazione».

Ne consegue che il funzionario che chiede al privato una dazione o una promessa come condizione implicita per un trattamento favorevole nell'istruttoria della sanatoria commette concussione a prescindere dal fatto che la sanatoria stessa sarebbe stata altrimenti astrattamente accordabile.

Il confine sottile: interesse pubblico o interesse privato?

La sentenza n. 1618/2026 ha ritenuto insussistente l'induzione indebita proprio perché la condotta del funzionario era — almeno nelle risultanze probatorie valutate — orientata a un vantaggio patrimoniale dell'ente pubblico (l'acquisizione dell'impianto a prezzo vantaggioso o gratuitamente), non a un beneficio personale. La Corte ha applicato correttamente il principio per cui la norma incriminatrice è posta a tutela dell'imparzialità e del buon andamento della pubblica amministrazione, e che tali beni non risultano lesi quando il funzionario persegue — anche con modalità improprie — un vantaggio per l'ente e non per se stesso.

Ma questo confine è sottile e, nella realtà pratica, assai spesso valicato.

Il tornaconto personale — elemento che trasforma il quadro da grigio a nero, e sposta la fattispecie dall'area dell'irregolarità amministrativa verso quella penalmente rilevante — può assumere le forme più varie: una percentuale occulta, un lavoro per un familiare, la promessa di future utilità, o anche solo il consolidamento di una rete di relazioni clientelari.

Quando questo elemento entra in scena, la prospettazione della sanatoria come arma di pressione integra pienamente la fattispecie della concussione costrittiva punita dall'art. 317 c.p., con la pena della reclusione da sei a dodici anni.

il funzionario edilizio è il primo custode della legalità del territorio

La sentenza della Cassazione che ha occasionato queste riflessioni si chiude con un'assoluzione parziale, tecnicamente corretta. Ma lascia aperta — e anzi illumina con nitidezza — la questione di fondo: chi esercita poteri di controllo sul territorio e sugli abusi edilizi detiene una responsabilità che non ammette zone grigie.

La sanatoria è un istituto di legalità, non uno strumento di trattativa. L'ordine di demolizione è un atto dovuto, non una minaccia da brandire.

Chi usa queste leve per perseguire vantaggi personali — propri o di terzi — non commette una mera irregolarità amministrativa: commette uno dei reati più gravi del codice penale, che lede al tempo stesso la libertà del privato e la fiducia dei cittadini nelle istituzioni. Questo, l'art. 317 c.p. non lo dimentica.

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Le condotte descritte in questo articolo non sono episodi isolati: la commistione tra poteri edilizi e pressioni indebite è una delle forme di illegalità più diffuse — e più difficili da riconoscere — nel rapporto tra privato e pubblica amministrazione. Se ritieni di essere stato vittima di richieste indebite da parte di un funzionario comunale, di condizionamenti nell'ambito di un procedimento di sanatoria o di un ordine di demolizione utilizzato come leva di pressione, è fondamentale agire tempestivamente e con il supporto di un professionista specializzato.

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