Acea Ato 2 gestisce acqua e rete fognaria ad Ardea

L'acqua e la rete di smaltimento fognaria è un diritto, non una merce di scambio tra gestori

Ogni giorno apri il rubinetto e dai per scontato che l'acqua arrivi. Eppure, dietro quella semplicità apparente si celano strutture giuridiche complesse, accordi istituzionali, convenzioni di gestione e — talvolta — veri e propri conflitti legali tra soggetti pubblici e privati che si contendono la gestione del servizio idrico. Quando questi conflitti sfociano in un ricorso amministrativo, il rischio concreto per il cittadino è uno solo: che il servizio essenziale venga rallentato, degradato o, nel peggiore dei casi, interrotto, proprio mentre i soggetti coinvolti si fronteggiano davanti ai tribunali.

La sentenza che analizziamo oggi — T.A.R. Lazio, Sezione Quinta, 26 novembre 2024, n. 21215 — affronta esattamente questo scenario e fornisce una risposta netta: nessun gestore può usare il contenzioso economico con le istituzioni come strumento per bloccare il passaggio del servizio al gestore unico, a discapito dell'utenza e dell'interesse pubblico.

Il quadro normativo: il servizio idrico integrato e gli ATO

Prima di entrare nel merito della vicenda, è utile comprendere come funziona il sistema. In Italia, il servizio idrico integrato (SII) — che comprende acquedotto, fognatura e depurazione — è organizzato su base territoriale attraverso gli Ambiti Territoriali Ottimali (ATO), definiti dalle Regioni in attuazione del principio di unicità della gestione. All'interno di ogni ATO opera un Ente di Governo dell'Ambito (EGATO), cui gli enti locali trasferiscono obbligatoriamente l'esercizio delle proprie competenze in materia di risorse idriche.

Il gestore unico di ambito, selezionato secondo le procedure previste dall'ordinamento europeo, gestisce il SII su tutto il territorio degli enti locali ricadenti nell'ATO.

Quando un gestore precedente cessa la propria attività — per scadenza naturale della concessione o per altri motivi — il gestore subentrante è tenuto per legge a corrispondere al gestore uscente un valore di rimborso, definito secondo i criteri stabiliti dall'Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente (ARERA). Questo valore, comunemente detto "Valore Residuo" (VR), è disciplinato dall'art. 153, comma 2, del Decreto Legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (c.d. Codice dell'Ambiente), ai sensi del quale «il gestore è tenuto a subentrare nelle garanzie e nelle obbligazioni relative ai contratti di finanziamento in essere o ad estinguerli, ed a corrispondere al gestore uscente un valore di rimborso definito secondo i criteri stabiliti dall'Autorità».

La vicenda: Idrica S.p.A. contro il Comune di Ardea e ACEA ATO2

Il caso riguarda il Comune di Ardea (Lazio), dove la società Idrica S.p.A. era titolare di una concessione per la gestione del servizio idrico, scaduta naturalmente il 15 luglio 2021. Il subentro spettava ad ACEA ATO2 S.p.A., gestore unico dell'ATO2 Lazio Centrale - Roma, legittimato dalla normativa vigente e dalla Convenzione di gestione del SII.

L'avvio della procedura di passaggio fu tempestivo: già nel settembre 2021, la Segreteria Tecnico Operativa (STO) dell'ATO2 aveva avviato il calcolo del Valore Residuo, chiedendo a Idrica la trasmissione dei dati sugli investimenti realizzati nell'ultimo triennio. Con la successiva Deliberazione n. 15 del 26 aprile 2022, il Consiglio Comunale di Ardea approvò lo schema di convenzione di gestione a favore dell'ATO2, includendo l'art. 8-ter che subordinava il subentro di ACEA alla previa corresponsione del valore di rimborso al gestore uscente. Con la Deliberazione n. 21 del 26 maggio 2022, fu poi disposto il trasferimento del servizio idrico entro il termine del 30 settembre 2022.

Idrica S.p.A. impugnò entrambe le delibere davanti al TAR Lazio, sostenendo la loro illegittimità per l'omessa previa determinazione e liquidazione del VR. Le amministrazioni resistenti eccepirono invece l'inammissibilità del ricorso per difetto di interesse, stante la già intervenuta estinzione del rapporto concessorio.

Nel corso del giudizio emersero fatti decisivi: Idrica aveva sistematicamente omesso o ritardato la trasmissione dei dati richiesti dalla STO, rendendo impossibile la determinazione definitiva del VR. Persino i sopralluoghi necessari alla ricognizione degli impianti erano stati ostacolati dalla ricorrente "con le più varie motivazioni". La STO fu costretta a reiterare le proprie richieste per anni, rimanendo sostanzialmente senza riscontro.

La decisione del TAR: il jus retentionis non è un'arma

Il TAR Lazio ha rigettato il ricorso, articolando una motivazione di grande rilevanza sistematica.

In primo luogo, il Tribunale ha riconosciuto la legittimazione processuale di Idrica S.p.A., poiché l'interesse al ricorso persisteva non già per contestare il subentro in sé, ma per contestarne le modalità, ossia l'avvio del trasferimento senza la previa quantificazione del VR.

Nel merito, tuttavia, il ricorso è stato dichiarato infondato. Il TAR ha chiarito con nettezza che, pur essendo la previsione del VR volta a tutelare il gestore uscente — garantendogli il diritto a una corresponsione adeguata per i cespiti trasferiti, le partite pregresse e gli oneri di garanzia — essa non può trasformarsi in uno strumento per ritardare surrettiziamente il trasferimento dell'impianto. In altri termini, il gestore uscente non può invocare il diritto al rimborso per esercitare un abuso di un supposto jus retentionis, vale a dire il diritto di "trattenere" il servizio fino al pagamento.

Il ragionamento del Tribunale è lineare: il servizio idrico è un servizio essenziale e non interrompibile.

Consentire al gestore uscente di subordinare il trasferimento alla propria iniziativa cooperativa significherebbe permettergli di «ostacolare e ritardare il trasferimento ad libitum», semplicemente omettendo di fornire i dati necessari al calcolo del VR. Per questo la delibera impugnata, lungi dall'essere illegittima, era anzi da valutarsi positivamente: calendarizzando le fasi della procedura entro un termine preciso, essa garantiva «un celere ed effettivo passaggio di consegne» e — paradossalmente — anche una celere determinazione delle spettanze del gestore uscente.

Il principio di unicità della gestione: una garanzia per tutti

La sentenza si inserisce nel solco di un orientamento consolidato in materia di SII, che riconduce il principio di unicità della gestione a una garanzia non solo di efficienza economica, ma di tutela dell'utenza. Sia il Codice dell'Ambiente all'art. 147 sia l'art. 149-bis impongono che l'intero territorio dell'ATO sia servito da un unico soggetto gestore, capace di assicurare «efficienza, efficacia e continuità del servizio idrico integrato». Questo assetto trova conferma anche nella giurisprudenza della Cassazione in tema di affidamento in house, che ha valorizzato il principio di unicità come cardine del sistema.

La fornitura del servizio idrico, come ha ricordato il TAR Lazio in una precedente pronuncia, «rientra pacificamente tra i servizi economici»: la prestazione avviene in un mercato regolamentato da ARERA, che garantisce al contempo qualità del servizio ed economicità della gestione, nell'interesse primario dell'utenza.

Cosa significa tutto questo per il cittadino?

La sentenza n. 21215/2024 del TAR Lazio invia un messaggio chiaro: i servizi essenziali non possono essere tenuti in ostaggio dai contenziosi economici tra gestori. Il cittadino che ogni giorno dipende dall'acqua potabile, dalla fognatura e dalla depurazione ha diritto a un servizio continuo, efficiente e governato da regole certe. Le procedure di subentro tra gestori devono avvenire in modo ordinato, ma con tempi definiti e certi, senza che nessuno possa strumentalizzare la propria posizione contrattuale per rallentare l'interesse pubblico.

Se sei un cittadino, un'impresa o un ente locale che si trova coinvolto in questioni legate alla gestione del servizio idrico — contenziosi tariffattivi, disservizi, irregolarità nel cambio di gestore o vertenze con l'EGATO — lo Studio Buccilli è a tua disposizione per un'analisi del caso e una consulenza specializzata in diritto amministrativo.