Proroga concessione demaniale legittima

Le tensioni sul litorale laziale dopo la fine delle proroghe

Negli ultimi anni il litorale laziale – da Ostia e Fiumicino fino al litorale pontino (Formia, Minturno, Sabaudia, Gaeta) – è diventato uno dei principali “laboratori” delle tensioni generate dalla fine delle proroghe automatiche delle concessioni demaniali marittime al 31 dicembre 2023.

La giurisprudenza amministrativa ha chiarito che le norme nazionali che prorogavano le concessioni fino al 2033 devono essere disapplicate perché in contrasto con l’art. 49 TFUE e con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE, imponendo ai Comuni di bandire nuove gare pubbliche e segnando la cessazione dei vecchi titoli concessori dal 1° gennaio 2024.

In questo contesto, i TAR del Lazio – in particolare Roma e Latina – hanno confermato la legittimità di provvedimenti comunali di decadenza e sgombero nei confronti di stabilimenti balneari privi di una proroga valida, ribadendo il divieto di rinnovo automatico e la centralità delle procedure di evidenza pubblica per l’assegnazione degli arenili.

La sentenza TAR Lazio Roma n. 19051/2023, ad esempio, ha ritenuto non più applicabili le proroghe ex lege fino al 2033, affermando che le amministrazioni dispongono già degli strumenti per bandire gare conformi ai principi europei senza attendere ulteriori interventi legislativi.

Analogamente, il TAR Latina, con varie decisioni del 2025, ha confermato l’obbligo dei Comuni costieri di avviare gare trasparenti e competitive e, ove necessario, di procedere alla riacquisizione del possesso dei tratti di spiaggia occupati sulla base di titoli ormai scaduti.

A ciò si aggiungono pronunce più recenti che, anche nel Lazio, sottolineano come dal 1° gennaio 2024 le spiagge siano tornate nella piena disponibilità delle amministrazioni concedenti, destinate a essere riassegnate tramite procedure concorrenziali aperte e trasparenti.

Dottrina e commentatori descrivono questo scenario come un quadro altamente incerto e conflittuale, in cui all’esigenza di tutelare la concorrenza e l’interesse pubblico – particolarmente sensibili su un litorale economicamente strategico, al punto da giustificare anche specifici strumenti regionali di sviluppo come il Fondo straordinario per lo sviluppo del litorale laziale – si contrappongono le preoccupazioni di centinaia di imprese balneari, timorose di perdere improvvisamente il titolo concessorio e di subire sgomberi senza adeguate garanzie sugli investimenti effettuati. In questo clima di transizione, il contenzioso sugli sgomberi e sulle modalità di indizione delle nuove gare è cresciuto in modo esponenziale, rendendo essenziale un quadro giurisprudenziale chiaro: proprio in tale prospettiva si inserisce la più recente giurisprudenza del Consiglio di Stato, tra cui la sentenza Sez. VII, 21 maggio 2026, n. 4121, che offre indicazioni cruciali sia per le amministrazioni che per i gestori dei lidi.

1. La sentenza Consiglio di Stato, Sez. VII, 21 maggio 2026, n. 4121 interviene nuovamente sul tema, ormai centrale per il contenzioso amministrativo, delle concessioni demaniali marittime a fini turistico‑ricreativi, confermando l’illegittimità delle proroghe ex lege automatiche e il correlato obbligo di disapplicazione da parte di giudici e pubbliche amministrazioni. La decisione si colloca nel solco tracciato dall’Adunanza Plenaria n. 17/2021 e dalla giurisprudenza successiva, consolidando un “diritto vivente” difficile da ignorare per Comuni e operatori balneari.

2. Dai provvedimenti comunali al giudizio di appello

La controversia nasce dalle delibere con cui il Comune ha programmato la gestione delle concessioni demaniali marittime, dapprima conferendo l’incarico di predisporre il bando per le nuove concessioni, poi, in precedenti atti, aderendo alla logica delle proroghe generalizzate fino al 2033 sulla base della normativa nazionale di settore. L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM), attivando i poteri di cui all’art. 21‑bis L. n. 287/1990, ha contestato tali delibere per violazione dei principi concorrenziali di matrice europea e nazionale, ottenendo in primo grado dal TAR Lecce l’annullamento degli atti comunali; il Comune ha quindi proposto appello al Consiglio di Stato.

3. Il quadro normativo e giurisprudenziale di riferimento

La decisione si innesta sul complesso quadro delineato da: art. 49 TFUE (libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi), art. 12 della direttiva 2006/123/CE (“direttiva servizi” o “Bolkestein”), che impone gare trasparenti e imparziali per l’affidamento di concessioni su risorse scarse e vieta i rinnovi automatici; la legislazione nazionale sulle proroghe (in particolare L. n. 145/2018, L. n. 118/2022, L. n. 14/2023) che ha tentato di estendere la durata delle concessioni fino al 2033 o oltre; le sentenze Ad. Plen. Cons. Stato nn. 17 e 18/2021, che hanno affermato il contrasto strutturale di tali proroghe con il diritto UE e l’obbligo di disapplicazione per giudici e P.A., poi ribadite da successive pronunce della VII Sezione e recepite anche dalla Cassazione civile a Sezioni Unite.

4. I principi affermati da Cons. Stato n. 4121/2026

Nel decidere sull’appello del Comune di Ginosa, la Sezione VII ribadisce in modo netto alcuni principi ormai consolidati. In primo luogo, le proroghe ex lege automatiche delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico‑ricreative sono incompatibili con l’art. 49 TFUE e con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE, e pertanto le relative disposizioni nazionali (incluse le norme del 2018‑2023) devono essere disapplicate. In secondo luogo, gli atti amministrativi che si limitano ad applicare tali proroghe sono illegittimi e privi di effetti, da considerarsi tamquam non esset, senza che assuma rilievo l’eventuale mancanza di un formale provvedimento di ritiro o di autotutela.

Il Consiglio di Stato conferma, inoltre, la perdurante validità dei principi dell’Adunanza Plenaria n. 17/2021 nonostante l’annullamento, per ragioni processuali, della coeva sentenza n. 18/2021 ad opera delle Sezioni Unite, sottolineando la loro trasformazione in vero e proprio diritto vivente.

5. L’effetto pratico: obbligo di gara e fine delle proroghe automatiche

Sul piano operativo, la sentenza n. 4121/2026 conferma che le concessioni demaniali marittime già prorogate ex lege hanno comunque cessato i loro effetti al 31 dicembre 2023, come già affermato dalla giurisprudenza amministrativa e recepito in pronunce di merito (ad es. TAR Liguria Genova n. 183/2025). Le pubbliche amministrazioni concedenti sono dunque tenute a bandire gare pubbliche imparziali e trasparenti per l’assegnazione delle concessioni, nel rispetto dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE e dell’art. 49 TFUE, senza poter più confidare in ulteriori proroghe generalizzate.

Per i concessionari, ciò significa che la mera esistenza di un atto di proroga o di una previsione legislativa nazionale non genera un diritto soggettivo alla prosecuzione del rapporto, ma solo l’aspettativa di poter partecipare alle selezioni, eventualmente facendo valere in altra sede pretese indennitarie per gli investimenti effettuati, secondo i criteri che saranno definiti dal legislatore delegato e dalla giurisprudenza di legittimità.

6. Indicazioni operative per Comuni e concessionari

Per i Comuni costieri la sentenza rende ormai ineludibile l’avvio di procedure comparative per il rilascio delle concessioni demaniali, con bandi che valorizzino le garanzie di proficua utilizzazione del bene e l’interesse pubblico, in linea con l’art. 37 del codice della navigazione e con i principi europei di concorrenza.

È necessario, altresì, procedere alla disapplicazione espressa delle delibere che abbiano disposto proroghe fino al 2033, adeguando la regolamentazione locale al quadro UE e al diritto vivente del Consiglio di Stato.

Per i concessionari uscenti, la prospettiva non è quella di una “perpetuazione” del titolo, ma di un confronto concorrenziale ad armi pari, con la possibilità di tutelare, nei limiti consentiti, gli investimenti effettuati mediante gli strumenti predisposti da legge e giurisprudenza (in particolare sul versante delle eventuali indennità per opere non amovibili e per il legittimo affidamento). In questo scenario, un’adeguata pianificazione giuridica e negoziale diventa essenziale per ridurre il contenzioso e garantire una transizione ordinata verso un sistema pienamente conforme al diritto dell’Unione.