Il mutamento di destinazione d’uso

La destinazione d’uso è la funzione urbanistica ed edilizia riconosciuta a un immobile. Non conta l’uso di fatto, ma quello risultante dal titolo abilitativo che ha autorizzato la costruzione o l’ultimo intervento edilizio.

Mutamento d’uso, categorie funzionali e giurisprudenza di legittimità

La disciplina del mutamento di destinazione d’uso è stata progressivamente precisata dalla giurisprudenza di legittimità, che ha chiarito quando il cambio d’uso sia urbanisticamente rilevante e quando, invece, possa considerarsi irrilevante. La Corte di cassazione penale, Sez. III, 30 gennaio 2026, n. 3841 ha ribadito che il mutamento d’uso con opere richiede il permesso di costruire quando comporta il passaggio di categoria urbanistica dell’immobile o, nei centri storici, anche all’interno della stessa categoria omogenea; il mutamento senza opere è assoggettato a SCIA solo se resta nella medesima categoria funzionale, richiedendo altrimenti il permesso di costruire. La stessa pronuncia, richiamando l’art. 23‑ter del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo Unico Edilizia), distingue i mutamenti orizzontali, all’interno di una categoria funzionale, da quelli verticali, tra categorie diverse, sottolineando che questi ultimi incidono sugli equilibri pianificatori e sul carico urbanistico.

Categorie funzionali e mutamenti sempre consentiti (orizzontali e verticali)

Lo Studio del Consiglio Nazionale del Notariato n. 39‑2025/P ha sistematizzato la nuova formulazione dell’art. 23‑ter T.U.E., evidenziando le cinque categorie funzionali: residenziale, turistico‑ricettiva, produttiva e direzionale, commerciale, rurale. Il mutamento d’uso urbanistico si verifica quando viene modificata la funzione giuridica originaria dell’immobile, a prescindere dall’uso di fatto. Il mutamento orizzontale, all’interno della stessa categoria (ad esempio da appartamento a casa vacanze o B&B), può avvenire senza opere o con opere di edilizia libera (mutamento funzionale) oppure con opere interne di adeguamento (mutamento strutturale); secondo il Consiglio di Stato, Sez. VII, 13 novembre 2023, n. 9719, in linea generale non comporta aggravio di carico urbanistico e non richiede nuove dotazioni di servizi, né oneri di urbanizzazione. Il mutamento verticale tra categorie diverse è oggi sempre consentito per le singole unità immobiliari ubicate nelle zone A, B e C del D.M. 2 aprile 1968, n. 1444, purché conforme agli strumenti urbanistici comunali; per tali mutamenti, la disciplina “Salva Casa” prevede la SCIA come titolo minimo, salvo che le opere necessarie richiedano permesso di costruire.

 Titoli edilizi, poteri comunali e limiti al diniego del cambio d’uso

La giurisprudenza civile e amministrativa ha chiarito che la destinazione d’uso è elemento che qualifica il bene e risponde a interessi pubblici di pianificazione e standard, ma non legittima scelte arbitrarie dell’amministrazione. La Corte costituzionale, 17 giugno 2021, n. 124, ha confermato che i principi dell’art. 23‑ter T.U.E. si applicano anche in caso di inerzia regionale e che il mutamento all’interno della stessa categoria funzionale resta in ogni caso consentito, salvo diverse previsioni di legge regionale o di strumento urbanistico.

Le Linee guida ministeriali sul “Salva Casa”, chiariscono che per le fattispecie escluse dal regime semplificato (interi edifici, immobili fuori dalle zone A‑B‑C, pertinenze) il titolo abilitativo resta rimesso alla legge regionale; la giurisprudenza consolidata ritiene, in tali ipotesi, necessario il permesso di costruire, specie quando il mutamento incide in modo sostanziale sull’assetto del territorio. Ne deriva che il Comune può negare il cambio d’uso solo quando esso contrasti con le previsioni urbanistiche vigenti o determini una variazione essenziale degli standard; non può invece opporre motivazioni generiche per mutamenti orizzontali correttamente inquadrati nella categoria funzionale e nel titolo abilitativo.

Assistenza dell’avvocato nei dinieghi di mutamento d’uso

Alla luce di questo quadro, l’avvocato amministrativista che assiste un proprietario destinatario di diniego di SCIA o di permesso per mutamento d’uso ha come primo compito la ricostruzione della fattispecie alla luce dell’art. 23‑ter T.U.E., delle categorie funzionali e della distinzione tra mutamenti orizzontali e verticali. Occorre verificare se il cambio richiesto rientri tra i mutamenti sempre consentiti, quale sia il titolo corretto (SCIA o permesso), se il Comune abbia considerato la normativa “Salva Casa” e i principi fissati dalla Cassazione penale e dal Consiglio di Stato in tema di carico urbanistico e variazioni essenziali.

Quando il diniego si fonda su una lettura eccessivamente restrittiva o su motivazioni non coerenti con questo diritto vivente, è possibile impostare una istanza di riesame o un ricorso al TAR, valorizzando la giurisprudenza che riconosce la legittimità dei mutamenti d’uso funzionali privi di aggravio di carico e dei mutamenti verticali nelle zone A‑B‑C, nonché i limiti al potere comunale di comprimere la libera circolazione degli immobili oltre quanto richiesto dalla pianificazione e dagli standard di legge.

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