Illegittima nomina del direttore generale

Un buon Sindaco ha il dovere di prendere in considerazione il contenimento della spesa dell'ente comunale.

La mancata osservanza dell’obbligo di astensione che grava sui dipendenti pubblici in caso di conflitto di interessi, assume maggior gravità nel caso del segretario comunale, in quanto figura garante della legittimità della condotta del Comune.

Il caso di specie in commento riguarda proprio il danno erariale provocato da una nomina del Direttore Generale del Comune non conforme alla disciplina vigente.

Il danno complessivo per illegittima nomina della figura del direttore generale, da ripartirsi in parti uguali fra i due appellanti, ossia il sindaco che aveva proceduto alla nomina ed il segretario comunale che era stato nominato anche direttore generale, è stato riformulato in € 104.225,44, ridotto di 40.000 euro rispetto alla prima condanna, in relazione all’effettiva maggiore spesa sopportata dall’ente locale in seguito a tale nomina.

Nomina da segretario comunale a direttore generale conferita dal sindaco

Con delibera assunta il 29 dicembre 2009, immediatamente esecutiva, la giunta comunale di Nettuno approvava la proposta del Sindaco C. di procedere al conferimento dell’incarico di direttore generale al sig. F., neo dirigente in prova dell’ente locale.

Alla deliberazione partecipava il nominando direttore generale, nella qualità di vice segretario generale nominato pochi giorni prima dal sindaco, che rilasciava il parere favorevole di regolarità tecnica e contabile.

Successivamente e cioè nei primi mesi del 2010, si procedeva alla stipula del contratto, nonostante che dall’1/1/2010 fosse entrata in vigore la Legge finanziaria che eliminava la possibilità di nomina del direttore generale per gli enti locali con meno di centomila abitanti.

Conseguentemente la Corte dei Conti, Sezione giurisdizionale Lazio, con decisione n. 756/2013 li aveva condannati per illegittimo conferimento di funzioni al pagamento di complessivi euro 144.638,92, da ripartire in parti uguali, in favore del comune. Il danno veniva quantificato nella differenza tra il trattamento economico spettante al F. quale dirigente e quello di direttore generale.

Risarcimento del danno per errata nomina e gestione economica

La Corte territoriale ha ritenuto che sotto l’aspetto soggettivo il comportamento illecito non potesse configurare il dolo contestato dal Magistrato Requirente, non risultando provata la cosciente volontà di porre in essere una spesa inutile e di produrre danno all’erario, ma senz’altro la condotta non fosse risultata conforme al dettato normativo, essendosi discostata con evidente e inescusabile leggerezza dal modello organizzativo previsto dal sistema ed in particolare dalla nuova legge Finanziaria che, per le posizioni rivestite, i soggetti avrebbero dovuto ben conoscere, così da configurare un comportamento improntato a “colpa grave”, poiché contrassegnato dalla mancanza di una idonea e preventiva valutazione circa la sussistenza dei presupposti necessari per il legittimo conferimento dell’incarico e soprattutto per il suo proseguimento.

Inoltre, il sig. F. aveva uno specifico dovere di astensione dalle delibere ai sensi del Codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni.

In sostanza il comportamento rilevava gli estremi tipologici e contenutistici della assoluta superficialità gravemente significativa di una patente disaffezione per le vicende della “cosa pubblica”, in contrasto coi principi di buon andamento e di imparzialità di cui all’art. 97 Cost., tradotti fra l’altro dall’art. 1, comma 1 della Legge n. 241 del 1990, che dispone che l’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, di efficacia, di imparzialità, di pubblicità e di trasparenza secondo le modalità previste dalla legge, dalle altre disposizioni che disciplinano i singoli procedimenti, nonché dai principi dell’ordinamento comunitario.

Il giudice aveva altresì escluso la possibilità di applicare il principio civilistico della compensatio lucri cum damno, ossia di tener conto degli eventuali benefici per l’amministrazione derivanti dall’attività comunque svolta, benché illegittimamente ossia in definitiva sine titulo, dal sig F.

C. e F. si erano appellati con una serie di motivi, fra cui, nel merito, che il fatto contestato non sarebbe stato contra legem in quanto la legge finanziaria per il 2010 non era ancora stata pubblicata al momento della deliberazione di giunta. In estremo subordine chiedevano la riduzione della somma da risarcire, indicando un errore nel calcolo con riferimento al periodo di durata dell’incarico.

La Procura Generale presso la Corte dei conti ha chiesto la reiezione dell’appello, ribadendo quanto affermato in sentenza.

Calcolo del danno Erariale

La Corte Dei Conti, Sezione Prima Giurisdizionale Centrale di Appello, ha accolto solo parzialmente il ricorso, segnatamente per quanto riguarda le modalità di calcolo del danno ed in particolare il minor periodo di tempo di durata dell’incarico.

Con riferimento al fatto che la Legge n. 191/2009 (Finanziaria 2010) non era stata ancora pubblicata e non era in vigore al momento del conferimento dell’incarico, i giudici hanno affermato che se il principio che una legge, per essere osservata, deve essere in vigore, è ineccepibile, tuttavia esso non appare l’unico applicabile, perché un buon amministratore, che agisce secondo le regole del buon padre di famiglia, civilisticamente intese ma riferibili per comune interpretazione anche alle gestioni di diritto pubblico, ha il dovere di prendere in considerazione di ciò che evidentemente il legislatore sta approntando ai fini di una più accorta gestione amministrativa, attraverso misure organizzative e di contenimento della spesa.

La legge era stata approvata dal Parlamento in data 23 dicembre 2009 e pubblicata in G.U. il 30 dicembre, con entrata in vigore dal primo gennaio successivo.

Il messaggio inequivocabile del legislatore per i fini del coordinamento della finanza pubblica e del contenimento della spesa era quello di provvedere alla soppressione della figura del direttore generale presso gli enti locali.

Un amministratore attento forse avrebbe dovuto perlomeno cogliere, con spirito civico e di collaborazione ad uno sforzo che veniva richiesto per la riorganizzazione di tutti gli enti locali di certe dimensioni e nel tentativo di adozione di una misura di risanamento della finanza pubblica, la doverosità di una necessaria cautela nell’adozione delle misure adottate, al fine di non contrastare con il proprio comportamento l’intento del legislatore.

Si trattava di aspettare un giorno per avere la certezza del regime nel quale si sarebbe andati ad operare; ma si è fatta la scelta opposta, pur nella consapevolezza dell’esistenza di una norma approvata e in corso di pubblicazione.

Né per la Corte si può affermare che il caso di specie sia coperto dalla norma di salvaguardia introdotta con la legge n. 42/2010, di conversione del decreto legge n. 2/2010, che infatti riguarda gli incarichi affidati prima che la legge finanziaria fosse approvata.

Secondo il Collegio l’iniziativa, se formalmente non era contra legem, sostanzialmente è stata un agire contro ogni principio di buona amministrazione e di correttezza dell’azione amministrativa quale tutelato dalle norme costituzionali, a partire dall’articolo 97 Cost.

Ammesso e non concesso poi che si volesse adottare la soluzione formalistica, l’approvazione dello schema di contratto di direttore generale era comunque intervenuta in piena vigenza della norma.

Conflitto di interessi e obbligo di astensione

Nel quadro descritto il comportamento dell’incaricato assume, secondo il giudice di appello, connotazioni ancora più censurabili, in quanto partecipava alle deliberazioni che lo riguardavano in contrasto col ruolo di segretario generale (e di vice come nel caso di specie), di assistenza giuridico - amministrativa dell’Ente che garantisce la conformità alle leggi, allo statuto e ai regolamenti, delle azioni intraprese dall’amministrazione.

Anche in sede di appello è stato ribadito che l’obbligo di astensione, per gli atti in esame, era doveroso ai sensi degli artt. 6 e 7 del DPR 16 aprile 2013 n. 62 (Regolamento recante codice di comportamento dei dipendenti pubblici, a norma dell'articolo 54 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165), che dispongono che il dipendente si astiene dal prendere decisioni o svolgere attività inerenti alle sue mansioni in situazioni di conflitto, anche potenziale, di interessi con interessi personali, e si astiene dal partecipare all'adozione di decisioni o ad attività che possano coinvolgere interessi propri ed in ogni altro caso in cui esistano gravi ragioni di convenienza.

Criteri che, oltre ad essere immanenti in via generale alla condotta ed ai comportamenti dei pubblici dipendenti, erano già contenuti, all’epoca dei fatti, nel D.M. 28 novembre 2000 (Codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni), art. 6.

Doppio titolo e nomina: segretario comunale e direttore generale

La Corte di Conti appare aver colto nel segno, dal momento che nel caso di specie l’accavallarsi di due nomine, di vice segretario comunale e direttore generale, proprio in concomitanza con l’approvazione di nuove disposizioni statali impeditive, risultava quanto meno sospetto, considerata la pubblicità che viene data alle norme della Legge finanziaria, su cui gli stessi Enti Locali, in sede di Conferenza Unificata Stato – Regioni e Autonomie Locali, sono chiamati ad esprimere il proprio parere nel corso dell’iter legislativo.

Ed in ogni caso, come ha posto in evidenza il Giudice di appello, anche qualora vi fosse stata ignoranza dell’approvazione delle nuove norme, il Sindaco non avrebbe comunque dovuto compiere gli atti conseguenti, ossia stipulare il contratto, una volta entrata in vigore la nuova legge.

Orientamento sulle nomine dei direttori generali degli enti locali

La sentenza conferma l’orientamento rigoroso assunto dalla Corte dei Conti sulla materia della nomina dei direttori generali degli Enti Locali. Infatti, oltre che sul rispetto del criterio della popolazione minima, la Corte ha vigilato, sin dall’emanazione della norma ormai quasi venti anni fa, sul rispetto dei criteri di nomina (secondo i regolamenti dell’ente), nonché sull’esistenza di puntuali ragioni giustificative della necessità ed utilità della nomina, tenendo conto della concreta situazione dell’ente, in considerazione dell’aggravio di spesa che essa comporta.

Politica legislativa e finanza pubblica: perché il legislatore ha “disincentivato” il Direttore Generale

L’illegittima nomina del Direttore Generale negli enti locali non è solo un problema di conformità formale alla legge, ma rappresenta un nodo centrale di politica legislativa e di finanza pubblica. Le leggi finanziarie che hanno progressivamente ristretto l’ambito di utilizzo di questa figura dirigenziale rispondono a una precisa scelta: ridurre gli oneri fissi di struttura degli enti di minori dimensioni, privilegiando modelli organizzativi più snelli e meno costosi. In questa prospettiva, la soppressione o la forte limitazione della possibilità di nominare Direttori Generali è funzionale al contenimento della spesa corrente, alla riduzione del costo del personale apicale e al recupero di efficienza attraverso un rafforzamento delle funzioni già esistenti, come quelle del segretario comunale e dei dirigenti di area.

La giurisprudenza contabile ha colto questo “messaggio normativo” e lo ha trasformato in un criterio di valutazione della legittimità sostanziale delle scelte organizzative: laddove un ente, pur non rientrando nei parametri, insista su modelli che comportano un aumento strutturale di spesa, la scelta viene letta come distonica rispetto agli obiettivi di coordinamento della finanza pubblica, con possibili riflessi in termini di responsabilità per danno erariale. In altri termini, nominare un Direttore Generale dove il legislatore ha chiaramente indicato una direzione opposta significa esporsi non solo a censure di legittimità, ma anche a un giudizio negativo sulla coerenza delle politiche di bilancio dell’ente.

Confronto con altri modelli organizzativi negli enti locali

L’evoluzione normativa ha spinto molti enti locali a ripensare la propria architettura organizzativa, spesso abbandonando il modello incentrato sul Direttore Generale in favore di soluzioni alternative. Nei Comuni medio‑piccoli si riscontra una maggiore valorizzazione del segretario comunale, cui vengono attribuite funzioni di coordinamento amministrativo, controllo di legalità e supporto agli organi di governo, senza la creazione di ulteriori livelli dirigenziali apicali. In altri casi si procede a una redistribuzione delle responsabilità tra dirigenti di settore, accompagnata da strumenti di pianificazione e controllo (Piano della performance, controllo strategico, controllo di gestione) che consentano di ottenere risultati comparabili in termini di efficienza, ma con un minore impatto sulla spesa.

Rispetto a questi modelli più “leggeri”, la scelta di mantenere o introdurre la figura del Direttore Generale in contesti non appropriati può risultare controintuitiva sul piano della buona amministrazione: a parità di servizi e dimensione demografica, l’ente che si dota di una struttura più costosa e articolata si colloca in posizione svantaggiata sia in termini di sostenibilità finanziaria, sia di capacità di dimostrare alla Corte dei Conti la necessità e utilità della spesa aggiuntiva. Da qui la tendenza a vedere nella nomina illegittima del Direttore Generale non solo una violazione puntuale, ma il sintomo di una scelta organizzativa non allineata ai migliori standard di governance locale.

Impatto reputazionale e di governance della nomina illegittima

La nomina illegittima del Direttore Generale produce effetti che vanno oltre la dimensione strettamente giuridica e contabile. Sul piano reputazionale, un ente coinvolto in procedimenti davanti alla Corte dei Conti per spese non giustificate o per violazioni dei vincoli normativi sull’organizzazione interna vede indebolita la propria credibilità verso cittadini, fornitori, istituzioni di controllo e partner istituzionali. La percezione di una gestione “disattenta” delle risorse pubbliche può incidere sull’immagine del Comune, sull’affidabilità dei suoi programmi di investimento e, nei casi più significativi, sulla capacità di attrarre collaborazioni e finanziamenti.

Dal punto di vista della governance, una nomina dichiarata illegittima mette in luce criticità nella catena delle decisioni: scarsa attenzione agli indirizzi del legislatore, insufficiente presidio giuridico‑amministrativo delle delibere, debolezza dei sistemi di controllo interno. Le conseguenze non riguardano solo i soggetti condannati alla rifusione del danno erariale, ma l’intera struttura, che può essere costretta a riorganizzarsi in modo repentino, con ricadute su processi, tempi di decisione e continuità amministrativa.

Per questo, la corretta valutazione della opportunità di nominare un Direttore Generale – soprattutto in enti sotto determinate soglie dimensionali – non è più solo una questione di rispetto formale delle norme, ma un passaggio chiave di buona governance: gli amministratori che scelgono modelli organizzativi coerenti con la politica legislativa di contenimento della spesa non solo riducono il rischio di responsabilità, ma rafforzano la fiducia nella capacità dell’ente di amministrare la cosa pubblica secondo criteri di prudenza, trasparenza e sostenibilità di lungo periodo.